生產者責任（rèn）延伸製度中（zhōng），生產者的責任在不斷（duàn）豐富（fù），最初（chū）隻（zhī）有環境損害責任——生產商在生產時，盡量采用可再生的（de）材料，盡量使用對環境危害小的材料。

後來生產商（shāng）要對產品的回收和處置的成本負責。再後（hòu）來，責任超出了產品本身，在建（jiàn）設回收係統上，生產者要開發技術。在產品的全生命周期裏（lǐ），生（shēng）產商還要對社會披露產品信息。上海垃圾分（fèn）類正式實施已經百日，北京、廣州等地也在積極推進垃圾分類。各類垃圾中，塑料垃圾（jī）的關注度非常（cháng）高。2019年9月9日，中央全麵深化改革委員會第十次會議指出，要“有力有序有效治理塑料汙染（rǎn）”。塑料議題頻繁出現（xiàn）在各類活動和會議中，大（dà）家關心如何（hé）讓（ràng）塑料包裝、外（wài）賣快遞循環（huán）利用（yòng）等問題。在這些討論中，我們（men）常（cháng）引用國外案（àn）例，如德國、日本（běn）和歐盟的經驗。這些成功（gōng）經驗的背（bèi）後，都有法律法規體係的（de）支撐。德國的廢棄物回收體係立法已近（jìn）30年，日本的循環經濟法也有20年。歐盟於2018年修訂了（le）廢棄物框架指令(WFD)和包裝廢（fèi）棄物指（zhǐ）令(PPWD)。這（zhè）些國家和地區的法（fǎ）律法規各有特點（diǎn），不過（guò）都反映了當今可持續廢棄（qì）物管理的理念，尤其是管理的優先級：預防>循環（huán）前準備>循環利用>產生能源>最終處置。這個思路，對中國的塑料管理有啟示。

當地時間2019年5月15日，肯尼亞內羅（luó）畢，在內羅畢附近的阿提河工業區，工人展示回收（shōu）加工（gōng）後的塑料顆粒。 (視覺中國/圖)

指揮棒是什麽？

自1994年發布以來，歐盟的包裝（zhuāng）和包裝廢棄物指令一直是包裝回收率穩步增長的關（guān）鍵驅動因素。指令（lìng）有兩個目標：首先是源頭預（yù）防，一開始（shǐ）就防止產生包（bāo）裝廢物;如果一（yī）定要（yào）有包裝，要通過重複使用、再生等方式回收利用（yòng）包裝廢物。

2012年（nián），歐盟64.6%的舊包裝被（bèi）回收，但這其中，塑料包裝的回收再（zài）生率為37%，遠低於紙和紙板包裝的83%。

另一方麵，廢棄物中（zhōng）大約1/3是一次性塑料，一次性塑料的主要來源又是包裝。2014年，歐盟設立了新目標，要求到2030年（nián），所有在歐盟市場上使用的塑料包裝（zhuāng）要可重複使用（yòng），或者能夠有效地回收。到（dào）2030年，歐洲產生的塑料廢料要有一半以上是可回收的，塑料包裝廢物的循環利用達到與其他包（bāo）裝材料（liào）相當的水平。

這是一個很有雄心的目標。參考中國的數據，中國的塑料產量約（yuē）為8500萬噸/年，回收量為（wéi）1500萬噸左右（yòu），回收率大約（yuē）為20%-30%。

為了達到這個目標，需要一個指揮棒作為政策工具，這個指揮棒就是生產者責任延伸(EPR)。生產者在（zài）賣出東西之後並非萬事大吉，他們對（duì）產品（pǐn）的全部或部分財務、運營責任被擴大到消費環（huán）節之後。

確定了EPR製度（dù）後，幾乎所有的成員國（guó）都將回收目標的責任（rèn）分（fèn）配給了生產商，一個（gè）個生產商再為自（zì）家的舊包裝製定目標。

EPR製度並（bìng）非橫空出世，而是由（yóu）不同的階段發展而來。EPR最早出現在1975年瑞典的《廢棄物循環利用和管（guǎn）理議案》中，1998年經（jīng）合組織(OECD)出版的《EPR框（kuàng）架報告（gào）》對其做了定義：生產商和進口商負責（zé）產品在整個生命周期中的環境（jìng）影響，對於處理或處置消費者後（hòu）產品（pǐn）負責。

EPR的責任也在不斷豐富，最初隻有環境損害（hài）責任——生產商在生產時，盡量采用可再生的材料，盡量使用對環境危害小的材料。後來生產商要對產品的回收和處置的成本負責。再後來，責（zé）任超（chāo）出了產品本（běn）身，在建設回收係（xì）統上，生產者要（yào）開發技術。在產品（pǐn）的全生命周期裏，生產商還（hái）要對（duì）社（shè）會披露產品信息（xī）。

在這個理念的發（fā）展過程中，EPR凝結（jié）出兩個內涵，第一個是產品全生（shēng）命（mìng）周期的理（lǐ）念;另一（yī）個是（shì）公共廢棄物管理體係的創新。

確定目標之後，誰來（lái）為這些生產者服務，怎麽收費?

在一些國（guó）家如西班牙、捷克，生產者的費（fèi）用直接支付（fù）給了私人或公共廢物管（guǎn）理公司，這些公（gōng）司負責收集和分類消費後包裝廢物。另一些國家如奧地利、比利時、瑞典，這些費用支付給了地方政府，地方（fāng）政府負責收集包裝廢物，或指定承包商代表其收集。收集和分類（lèi）後的舊包裝，地方政府再出售給回收者或能源回收(垃圾焚（fén）燒發電或者生物質煉（liàn）油)經營者。

費用根據生產商投放市場（chǎng）的包裝重（chóng）量收取，越（yuè）輕費用越低，這促使生產者激勵材料優化。

通常，出售的再（zài）生產品的收入可以（yǐ）抵消生產商和（hé）進（jìn）口商對EPR計劃（huá）所支（zhī）付的費用，EPR製度在商業模式上目前也開始向盈利模式轉變（biàn）。

廢棄物（wù）管理（lǐ）越來越（yuè）受到投資商和企業界的關注，雖然目前還沒有很清晰的框架，但（dàn）這將不再是一個非盈利的工作，廢棄物管理服務不斷湧現，商業性競爭更多。

歐盟希（xī）望塑料再生（shēng）能（néng）力顯著擴大並不斷現（xiàn）代化。到（dào）2030年，分類和再生能力相較於2015年增長4倍，創造遍布整個歐洲的（de）20萬（wàn）個新就業。

國家層麵也有別的輔助（zhù）製（zhì）度（dù）。一類是增加成本（běn）的，如向消費者和生產商收取垃圾收費（fèi）、填（tián）埋費(稅)、押金返還製度等。目前以填埋費(稅)、垃圾收費等較為廣泛和成功;一類是給予經濟激勵，主要有提供優惠貸款、補助金等。

這（zhè）個過程中，行（háng）業組織也發揮了橋梁作用，他們通過利用行業組織（zhī）的信息優勢，加快了（le）信息的傳遞。

當地時間2019年6月8日，泰國曼穀，民（mín）眾（zhòng）在裝滿塑料瓶的遊泳池裏遊泳，以紀念世界海洋日，警醒塑料汙染。 (視（shì）覺中國/圖)

除了拾荒大軍，生產者和消費者也不能缺（quē）失

目前，中（zhōng）國還沒有出台類似於歐盟WFD和PPWD的法規，但也發布了很多方案和計劃。2016年，國務院發布《生產者責任延伸製度推行方案》，率先確（què）定對電（diàn）器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物等4類產品實施生產者責任延伸製度。目標到2020年，生產者（zhě）責任延伸製度相關政（zhèng）策體係初步形（xíng）成，產品生態設計取得重大進展，重點品種的廢棄（qì）產品規範回收與循環利用率平均達到40%。2017年，發改委、科技部也（yě）發布了相關文件，國務院《禁止洋垃圾入境（jìng）推進固體廢物進口（kǒu）管理製度改（gǎi）革實施方案》中提出建立健全生產者責任延伸製。2019年，國務院發布“無廢城市”建（jiàn）設試點工作方案，提出限製生產、銷售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具，擴大可降解塑料（liào）產品應（yīng）用範圍。雖（suī）然設定（dìng）了目標，但EPR還沒有配套政策。在中國，整個塑料回收體係還是拾荒人群（qún）+市政處理+末端回收再生行業的獨（dú）特模式。這種獨特體（tǐ）係是自發形成的，以中小微企業為（wéi）主，同時也提供了（le）大量的就業人（rén）員，形成（chéng）全球最大（dà）的塑料再生行業（yè）。但這（zhè）種模式中，整個鏈條（tiáo）中的生產者和消費者都是缺失的。生產商包括品牌商（shāng）一直遊離在回收體係之外，沒有盡到源頭預（yù）防、信息公開和（hé）回收處理的責任。銷售者也沒有起到回收和宣傳責任，雖然有一些城市的消費者已為垃圾分類盡到（dào）了責任，但（dàn）要長期堅持，仍然任重（chóng）道遠。EPR如果要在（zài）中（zhōng）國發揮（huī）作用，中（zhōng）央政府相關主（zhǔ）管部門要製（zhì）定各專項法律回收規範，完善強製回（huí）收名錄，區別性推進押金製、基金製和（hé）預付費等不同製度在不同行（háng）業的實施（shī）。同時，每個城市的垃（lā）圾處理也應該有不同的政策。歐盟（méng）的指令也僅僅給出了目標，各國（guó）再按各（gè）自情況製定不（bú）同的法律法規，明確回收再生率。例（lì）如（rú）在區域層麵，開展區域性（xìng）資源回收中心的建設。目前，中國主要的塑（sù）料垃圾量集中在長三角和珠三角地區和超大城市，在這些區域，應對廢棄物的產生量、物質流進行數據收集分析，從而了解（jiě）各（gè）種廢棄資源的（de）流向，建設相對應的後端處（chù）理基礎（chǔ）設施。在（zài）這個基礎上，就可以明確各個生產者所應負擔的責任和義務。在資金方麵，每個責任主體所需要交（jiāo）付的費（fèi）用，應有（yǒu）專（zhuān）門的管理。管理資金的基金會，也要做好信息披（pī）露。包（bāo）裝物代表的不是一個產品，更多是（shì）一種管理體係。即使每個環節的責任主（zhǔ）體都執行各自的義（yì）務，仍然需要建立回收渠道，這需要零售（shòu）商和電商發揮作用。行業協會也要開展（zhǎn）更多的技（jì）術投資，建立上下遊企業的供應鏈，在（zài）塑料品類中，分門別類地（dì）構建（jiàn）小閉環，在此（cǐ）基礎上構建大的體（tǐ）係。

資料來源（yuán）：中塑在（zài）線

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